摘要：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕“创新社会治理体制”的新命题，不仅对社会组织改革发展进行了专门部署，同时还在经济、政治、社会、文化、党建等方面12次提及“社会组织”的内容。“小政府、大社会”的愿景呼之欲出。这在以往党的政策或文献中未曾有过的，这也是十八届三中全会的一个新亮点。但是，我们也清醒地看到，社会组织作为初生事物在其发展过程中，还面临着诸多的矛盾和问题，如何通过改革，激发社会组织活力，使之发挥应有的功能和作用，使小政府、大社会的愿景成为现实，这正是需要我们党、政府和全社会共同关注和探讨的一个重要问题。

关键词：十八届三中全会；社会组织；改革；激发；活力；

作者简介：卜莲玉（1978- ），女，汉族，江苏丰县人，本科，中共焦作市委党校马列教研部讲师

一、什么是社会组织？

国际上，由于各国在文化传统和语言习惯方面的差异，社会组织也就有了多种不同的称谓，如非政府组织、非营利组织、第三部门组织、慈善组织、志愿者组织、免税组织等等。在我国，很长一段时间以来，用的是大家非常熟悉的“民间组织”这个概念。一直到06年10月，党的十六届六中全会才首次使用了“社会组织”这个概念。07年的十七大报告在延用这一概念的基础上，又进一步把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度上进行了全面而系统的论述。党的十八届三中全会更是对“社会组织”的改革发展进行了全面的部署。应该说，在今日中国的改革棋盘上，政府、市场、社会的“三元体制”已经基本形成：即以以政府公务员为代表、以政府组织为基础的国家系统；以企业主为代表、以企业为基础的市场系统和以公民为代表、以社会组织为基础的社会系统。那么，究竟什么是“社会组织”？

学术界并没有一个统一的界定，这里，在综合分析现有的各类表述基础上，我对社会组织给出这样一个定义，所谓社会组织，是指有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它有以下四个显著的特点：一是非政府性；二是非营利性；三是相对独立性；四是志愿性。此外，它还有非政党性和非宗教性的特征，即它不以取得政权为主要目标，也不从事传教活动，因而政党组织和宗教组织，不属于社会组织的范围。

目前，我国一般将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。应该说，改革开放以来，我国社会组织的发展非常迅速。截止2012年底，全国依法登记的社会组织49.2万个，备案的城乡社区社会组织近40万个。他们活跃在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域，已成为我国社会发展的一支不可或缺的力量。

二、为什么要强调激发社会组织活力？

当然，对于这个问题我们可以从多个角度来进行探讨。在这里，我想从两个角度来谈谈我的看法：

（一）社会组织作用重大

这次十八届三中全会，对社会组织的论述可谓浓墨重彩，对社会组织的重视程度前所未有，对社会组织的作用发挥寄予从未有过的厚望。这就深刻表明，推进国家治理体系和治理能力现代化，优化政府治理结构，创新社会治理体制，推进文化体制机制创新、加快生态文明制度建设，社会组织不可或缺。那么，发展社会组织到底有哪些作用呢？对于社会组织的重要作用，国家“十二五”规划纲要有着明确的定位，就是提供服务、反映诉求、规范行为。

1. 提供服务。任何一个社会组织，它的第一个职能就是服务社会。任何一个社会组织要生存、发展，必须要给社会、给某些群体、某些社会领域提供一定的服务。比如工会服务工人群体，为工人群体表达诉求；环境保护组织，为环保事业提供服务；再比如行业协会商会类社会组织可以在服务企业、规范行业、发展产业、助推经济等方面发挥正能量。社会组织好比沙子，在政府公共服务的这座山中，他们找到了缝隙和空间，承接了一些政府服务难以覆盖或服务效果不佳的领域，比如这次十八届三中全会明确提出，要“废止劳动教养制度”、“健全社区矫正制度”、“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”等等改革内容，这就为社会组织在居家养老、社区矫正等领域的发展提供了更广大的空间。

2.反映诉求。社会组织具有对话协商的功能，是联系政府、企业和公民的一个纽带，从而促进政府治理与基层自治的有效衔接，及时准确的将政府的重大方针传递给市场，传达到社会。这次十八届三中全会提出要让社会组织参与协商，不要小瞧这个字，这是一个非常重要的平台、非常重要的渠道。目前，由于我们的社会组织不发达，社会民众缺乏能够为自身利益代言的组织，难以同政府有效沟通、协调。这就容易造成政府与百姓之间“硬碰硬”，处理不好更会引发群体性事件。如果有社会组织这一个中立方出面，则可以起到缓冲的作用，更易取得民众的认可。所以，在当代这样一个多元化的社会里，政府必须更加重视社会组织在反映诉求、协调关系方面的重要作用。

3.规范行为——规范市场行为、规范政府行为。十八届三中全会最大的亮点就是要让市场在资源配置中走决定性作用，但是我们也知道市场虽灵活有效率，可是市场唯利是图，看钱不看人，不会保护弱势群体，还会出现恶性竞争、破换环境等等，这就需要政府的介入，可是，政府的力量也不是无限的，也存在着成本高，服务水平有限，管不到位的问题，比如，在食品安全监管领域，就有四个部门管不了一棵豆芽菜、八个部门管不了一勺奶粉、十几个部门管不了一头猪的现象。所以，我们需要社会组织出来，监督政府、监督市场，弥补二者的不足，从事政府和企业“不愿做、做不好、不常做的事情，成为“市长”和“市场”一定程度双重“失灵”时的有力补充。

（二）社会组织缺乏活力

强调要激发社会组织活力的第二个原因就是因为他们缺乏或者没有活力，被各种紧箍咒束缚住了手脚，其应有的活力没有激发出来。具体原因如下：

1.对社会组织的认识不清

一是部分党政领导干部对社会组织的认识是复杂的、矛盾的、敏感的和慎重的，他们仍习惯于计划经济时代大包大揽的做法，对新形势下社会组织的功能和作用认识不到位，甚至存在偏差，对社会组织参与社会治理仍然存在不放心、不放权、不放手的现象。二是社会上一部分人对社会组织的认识是陌生的、不理解的、偏差的甚至是歧视的。

2.上户口难——登记注册难。原因有两个：

一是找“婆婆”难。目前的社会组织在同一行政层级上，存在着两个监督管理部门：一个是统一的登记机关，另一个是分散的业务主管单位。社会组织要得到合法的身份首先必须找到一个“业务主管”单位挂靠后，才能在民政局注册登记。这在民间被戏称“找婆婆”。那些有资格成为业务主管单位的党政机关和事业单位不愿意当婆婆，因为他们要钱没钱、要权没权，相反还可能带来风险。所以社会组织“找婆婆”比较难。

二是现行的管理法规对社会组织的注册登记设置了过高的准入门槛。如《社会团体登记管理条例》中规定，要有规范的名称、固定的场所（不能在居民区）、专职人员、会员数量、资产经费等等都做了详细的规定，这就导致了一些社会组织特别是草根社会组织没有能力去注册登记。

3.资金难筹

也就是缺钱，这是很多社会组织共同面临的一个难题。据2013年9月21日，中民慈善捐助信息中心发布了《2012年度中国慈善捐助报告》显示，2012年全国接收国内外社会各界的款物捐赠总额约817亿元，占我国GDP的0.16%，人均捐款60.4元。捐赠总量较2011年相比下降3.31%。2012年美国接收社会捐款约为3162亿美元，占国内生产总值的2.0%。将中美两国的数据做简单比较就可以发现，中国GDP约为美国的1/2，但是美国的慈善捐赠总量却是中国的近24倍。

社会组织资金难筹原因有很多，譬如政府资助少；再者社会组织特别是慈善组织因内部管理不规范，存在善款私存，趁机敛财等等问题，就导致其公信力不高，老百姓不愿捐钱；另外，还有一个非常重要的原因就是税收政策的不健全，导致了社会捐赠不足。比如，在我国，遗产税没有开征，这也是中国富豪们很少考虑慈善公益事业的重要因素之一。我们都知道，欧美富豪们大多热衷于慈善，他们常常捐出自己的身家以发展慈善事业，或者专门成立慈善基金。他们之所以这样做的一个重要原因就在于欧美国家有严密的遗产税制度。高额的税收，让富放弃了将大量财产留给后代。

4.人才难留

我们常说，理想是丰满的，现实是骨感的。由于大部分的社会组织专职人员的经济待遇、社会保障等都不如公务员和事业单位的人员，社会组织缺乏吸引力。再加上，社会上对社会组织的认知度低，像一些大学生要到社会组织工作、就业，很多家长就不愿意，觉得不是正式的工作，没有保障，没有发展前途。这就直接导致了社会组织人才难留、人才断层、队伍不稳定等问题。特别是一些城乡社区类社会组织，人员年龄结构老化的问题也较为严峻：一位街道负责人戏称“目前社区社会组织的主力是老年人，十几个人加起来还不足五十颗牙齿！这是对社会组织人才欠缺的真实写照。

5. 法律法规不健全

有关社会组织的法律法规体系不健全是制约社会组织健康发展的重要因素。当前我国有关社会组织的立法主要是国务院公布实施的三个登记管理条例: 《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，以及民政部出台的两个暂行办法:《民办非企业单位登记暂行办法》和《取缔非法民间组织暂行办法》。这一方面为社会组织的发展提供了依据和支持，但是也存在着立法层次低、指导思想不明朗、法律规范不明确等问题。比如，这三个条例属于行政法规，不具太强的法律效力。社会组织立法层次不能老停留在行政法规上，应该提高到法律高度，抓紧制定一部管理社会组织的母法，另外，《慈善法》也还没有制定。这些问题如果不及时不解决，肯定是不能适应社会组织飞速发展的需要的。

6. “政社不分”

“政社不分”就是说我国的社会组织的行政色彩过浓，这带来了很多问题。比如说大家都知道目前的行业协会商会，有不少是官办性质。这些官办行业协会商会被形象地描述为“五子登科”：戴着市场的帽子，舞着政府的鞭子，坐着行业的轿子，拿着企业的票子，供着官员兼职的位子。这不仅扰乱了市场的公平竞争，也给贪腐提供了可乘之机，这十分不利于社会组织的发展。其实，上世纪90年代初我国就提出行业协会、商会要实现“三自”——人员自聘、财务自主、活动自定，实现“小政府、大社会”，但一直没有得到贯彻落实。所以，三中全会决定写得特别明确，要“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，非常振奋人心。

三、如何充分激发社会组织活力？——以改革为动力，充分激发社会组织活力

如今，十八届三中全会为社会组织发展已经描绘了蓝图，指明了方向。这既是社会组织发展的机遇，也是社会组织发展的动力，那么到底该如何激发社会组织的活力呢？就是必须以改革为动力，才能充分激发社会组织活力。

（一）解放思想，转变观念，进一步提高对社会组织的认识

当前，我国社会组织已进入快速成长期，我们需要尽快转变观念，从国家治理的高度，从“五位一体”建设的高度，从巩固和加强党的执政基础的高度来对待他，我们必须认识到社会组织的产生和出现是社会发展的必然结果，不会以人的好恶为转移，这就是社会发展的规律，所以我们的领导干部包括全社会都必须改变忽视、限制、控制社会组织的观念，在思想上接受社会组织，在政治上认可社会组织，在政策上支持社会组织，在体制上吸纳社会组织，引导社会组织在党和政府希望、人民群众需要的领域充分发挥积极作用，控制和限制社会组织的消极因素，切实把社会组织发展成为党和政府可以依靠使用的社会力量。

（二）加快实施政社分开

实施政社分开就是要明确权责，理顺政府与社会组织的关系，强化社会组织独立法人地位，加快社会组织去行政化进程。

首先，社会组织不能成为政府的附庸、附属物，要在人财物等方面与党政机关“脱钩”，改变行业协会商会的行政化倾向。比如规定现职国家公务人员不得兼任行业协会商会、基金会负责人。并且十八届三中全会明确提出，把规范社会组织中任职扩展领导干部亲属。要求“完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定”。还有要严格规范离退休国家公务员在社会组织担任负责人。其实离退休国家公务员担任社会组织领导人本身无可厚非，但关键是必须按照章程通过民主选举的途径产生，主管部门或资助方不应通过非民主的手段进行干预。总之，只有让社会组织自主、独立地运作，才能最大限度地激发自身的活力。

其次，政社分开不等于社会组织不需要政府的管理和服务，尤其在现阶段，政府要改进提供公共服务方式，推进政府向社会组织转移职能，想社会组织开放更多的公共资源和社会空间，有效引导社会组织健康有序发展，努力实现政府与社会组织的良性互动、及时沟通和有机衔接。这种既各司其职有各负其责，既分开又合作的关系状态，不仅有利于促进社会组织健康发育、有效成长，为其参与社会治理提供了主体要素和资源支撑，也有助于进一步深化政府职能转变，从“全能政府”向“有限政府”转变，尽量避免政府处在社会矛盾的焦点位置。

我们前面提到过，十八届三中全会明确提出要限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。2013年的12月5日，在国务院新闻办召开的新闻发布会上，民政部部长李立国说，国家发改委、民政部会同有关部门正在研究方案，争取在2014年1月之前在全国性行业协会、商会中选择约100个，作为与行政机关脱钩试点单位，并于明年铺开试点工作，力争在2015年年底前实现行业协会商会类社会组织与行政机关真正脱钩。时间表已经给出，我们拭目以待。

（三）改革审批登记制度

民政部民间组织管理局副局长李勇2013年3月份曾直言不讳地判断：“不改革，中国社会组织没有希望，没有前途。”他还说“改革的核心就在于“体制””，而首先就是要改革现行审批登记制度，要围绕分类登记管理原则，明确建立备案、直接登记与双重负责相结合的混合型登记制度。也就是说，除了一些需要特别审批的社会组织外，一般的社会组织只需要在民政部门直接登记或在社区备案就可以获得法律地位。

（四）创新培育扶持机制

1、优化发展环境，加大政策扶持的力度

一是要建立健全政府直接资助机制和加大政府购买服务的力度。有数据显示，发达国家社会组织的总收入中来自政府财政的比例较高，比如德国占65%，英国占45%，美国占40%，与中国同为发展中国家的印度也占36%。而我国2012年全国社团收入123.7亿元中，涉及政府资助的仅有6.4亿元，占比仅为5.2%左右。这就是差距，因此我们需要加大政府直接资助的力度，为社会组织的发展奠定物质基础。在当今世界，政府购买公共服务是普遍做法，购买领域主要是在于那些市场不愿意做而政府直接做又做不好的领域。比如说残疾人、老年人的照料，包括心理抚慰，各种各样的社会问题大量产生以后，政府根本没有那么大的精力去直接提供服务，这就需要政府采购服务引入社会组织来做，这不仅是政府转变职能的一种全新尝试，也是推进行政体制改革和政社合作互动的重要内容。

二是扩大税收优惠种类和范围，建立统一、合理、普惠的社会组织税收优惠政策体系。十八届三中全会直接提出要“完善慈善捐助减免税制度”。因为税收是目前制约企业、个人捐赠以及公益基金会进一步做大做强的核心问题。包括股票捐赠、非实物捐赠、基金会投资收益的税收问题等，都是公益领域的热点议题。如今，民政部正会同有关部门研究给予社会组织各种税收方面的优惠政策。我想，这些都将会对社会组织的发展产生直接的影响。

三是加强队伍建设破解人才难题。在我国，全国社会组织的工作人员数量超过1200万人，占我国第三产业从业人数的4%左右。这一数字是全国公务员人数的1.6倍，与央企从业人员数量相当，达到全国教师总数的80%、全国事业单位人员总数的40%。然而，如此庞大的社会组织从业人员群体，面对的却是几乎空白的人才队伍建设。所幸的是，国家中长期人才发展规划纲要（2010--2020），已将社会工作人才队伍建设列为国家人才发展纲要确定的六支人才队伍之一。2013年10月14～18日，民政部、人力资源社会保障部在京联合举办了全国行业协会商会领军人才高级研修班，首次将社会组织人才培训纳入国家专业技术人才知识更新工程。据悉，由民政部门牵头制定的社会组织人才发展规划亦可能于近期出台。对社会组织而言，这些都无疑是十分利好的消息。

2、培育社会组织

在这里“培育”就是政府或一些能力强的社会组织为一些因注册难、没场地、缺资源、没经验的社会组织特别是草根社会组织，提供能力建设、场地设备、小额补贴、注册协助等方面的帮助，以使其能独立成长，能在相应领域能发挥更大的作用。这就要建立专门的社会组织孵化培育基地，让其尽快发育、成长、成熟。今后要加大孵化力度，“要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，这是十八届三中全会给我们指出的一个大的方向，而具体细节问题还需要探索。比如在城乡社区中要重点培育和发展公益服务类的社区社会组织。在这方面做得比较好的有深圳、上海。比如，上海从2009年起，先后在市、区、街镇建立17个孵化基地，选择一些具有创新性、切合社会需要的社会组织入园孵化，为其提供办公场所、财务管理、资金募集、项目策划运作等支持性服务。

（五）建立和完善法律法规政策体系

十八届三中全会提出要”推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，这当然离不开建立完善的法律法规体系。

一是应在《宪法》中增加对社会组织地位和基本制度的原则规定，并且加紧制定一部管理社会组织的统一法律，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立等做出明确的规定，为制定相关的管理法规和政策提供基本的法律依据。在社会组织法出台前，可先制定行业协会商会法、慈善事业法、社会救助法、志愿服务法等单项法律或行政法规，实现政府对社会组织由行政管理向依法管理的转变。

二是健全社会组织管理法规。当前，需要对已有各种管理法规进行一次全面的清理，修订和完善相关管理条款，尤其要加快社会组织税收减免、登记管理机关职能调整、四类社会组织直接登记办法等配套法规的研究和制定，为社会组织的健康发展提供完备的法律保障。

总之，激发社会组织活力，有着重要的作用，它能在一定程度上改进社会，能优化政府治理结构，能推进协商民主向广泛多层制度化的方向发展，从而在一定程度上能推进国家治理体系和治理能力的现代化。因此，我们的领导干部特别是相关部门的领导干部应当以改革为主线，采取多种措施，充分激发社会组织的活力，让他在和谐中国建设中发挥出更大的力量。我们坚信，在党中央的坚强领导下，通过多方合力，中华民族伟大复兴的中国梦一定能早日实现！

参考文献：

{1}《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》.北京.人民出版社，2013年11月第1版

{2}杨琳.中国社会组织发展突破三大瓶颈迎来前所未有机遇.《瞭望》新闻周刊，2013（10）