城区经济是全市经济社会发展水平最集中的体现，承担着引领、示范和带动全市经济社会发展的重要责任。当前，受工业化和城镇化双重拉动，各种资源和要素快速向中心城区集聚，经济形态和发展模式加速转变，中心城区对经济发展的带动作用日益凸显。目前，我市中心城区工业发展总体现状与中心城区的地位很不相称，甚至远远落后于县(市)，因此加快中心城区工业发展，既是优化经济社会结构，打造新型工业城市的现实需要，也是抢占区域竞争制高点、建设中原经济区经济转型示范市的客观要求。

一、城区工业经济发展的现状

（一）城区工业经济实力逐步增强。建市之初，城区只有大小37家工业企业、年实现工业总产值5000多万元。近年来，我市中心城区发展步伐加快，总体经济实力逐渐增强。2013年，城区规模以上工业企业已达到177家，实现工业增加值165.3亿元，占全市规模以上工业增加值的16.8%，同比增速达到14.2%，实现主营业务收入1008.9亿元，占全市规模以上工业主营业务收入的24.1%，同比增速达到12.4%，实现利润31.7亿元，占全市规模以上工业利润的10%，同比增速达到17.8%。

（二）产业结构不断提升，企业规模逐渐壮大。通过优化工业经济结构、改造提升传统产业、发展壮大优势产业等措施，城区工业逐步形成以装备制造、汽车零部件、化工、能源、铝工业等传统优势产业为主导，生物、光电、新材料等产业不断发展壮大的新构架。2013年，全市主营业务收入排名前10位工业企业中，市区占到6家，实现主营业务收入533.9亿元，占到市区规模以上工业主营业务收入总量的52.9%，占到全市规模以上工业主营业务收入总量的12.7%。2013年，城区年销售收入超亿元工业企业达89家，占城区规模以上工业企业个数的50.3%，占全市个数（691家）的12.9%。城区年销售收入超50亿元的工业企业 4家（全市共6家），分别为焦作煤业（集团）有限责任公司、风神轮胎股份有限公司、河南省电力公司焦作供电公司、焦作万方铝业股份有限公司。城区工业企业通过改制、重组、兼并等形式，启动了一大批停产半停产企业，催生了一批充满生机的新型企业，盘活了存量资产，提升了企业实力，中心城区“30高30强30新”企业共有34家，仅占全市的37.8%。战略合作取得明显成效，焦作万方与中国铝业、化电集团与中国昊华、卓立烫印与韩国科林公司等的战略重组使企业焕发新生机、实现新发展。成功引进了蒙牛集团、健康元、厦工、奇瑞汽车发动机、中国兵装等国内知名企业落户焦作，企业技术水平、经营管理、规模效益均上一个新台阶。

（三）集聚区在城区经济发展中的主体地位日渐突出。我市城区目前拥有3个省级产业集聚区，总规划面积76.22平方公里。2013，城区集聚区已入区规模以上工业企业87家，占城区规模以上工业企业个数的49.2%；完成主营业务收入463.2亿元，占城区规模以上工业企业收入的45.9%。集聚区在城区经济发展中的主体地位日渐突出，支柱作用日益增强，已成为城区工业经济发展的新亮点和主要增长极。

二、城区工业经济发展中存在的问题

（一）发展速度慢，占全市经济总量的比重逐年下降。“十一五”末到2013年，我市城区工业年均增长9.4%，分别低于全市（14.1%）、县域（15.1%）平均水平4.7个、5.7个百分点。从全市看：2013年，城区实现工业增加值165.3亿元，比“十一五”末增加了13.5亿元，增长了8.2%，相对应全市规模以上工业增加值总量增长了40%。城区工业经济占全市工业经济总量的比重由2000年的34.6%下降到2013年的15.7%，下降了18.9个百分点。城区规模以上工业企业已达到177家，比“十一五”末增加了60家，增长了33.9%，相对应全市规模以上工业单位数量增长了2.9%（不考虑规模以上工业划分标准变动因素影响）。从县域看：县（市）区之间发展不平衡,城区落后县域，2013年,规模以上工业增长速度高于全市平均水平(14.2%)的有7个县（市）区,分别为示范区（核心区）（25.5%）、中站区(16.3%)、修武县（20.9%）、博爱县(15.1%)、武陟县(15.5%)、温县(15.6%)、孟州市(15.8%)；低于全市平均水平的有马村区(3.9%)、解放区(8.5%)、山阳区(3.9%)、沁阳市（11.2%）。

（二）城区综合经济排名落后，城区工业影响力弱化。纵向比，我市城区工业经济总量虽然也在增长，但与全省城区横向比，我市城区工业经济影响力正在减小。2012年，我市城区规模以上工业增加值占全市比重为17.3%，居全省第16位，仅高于周口市（9.3%）和三门峡市（7.8%）。我市城区工业的滞后发展，直接影响了城区经济社会的发展。在2012年度全省50个建制城市市区经济社会发展水平排序中，我市排位最靠前的解放区，也仅排在第16位，山阳区排在第19 位，中站区第41位，马村区最后，排在第47位，均属于中下游水平。从城区内部来看：区属工业经济规模小，也是造成城区综合经济实力落后的因素。2013年，全市5个城区中，除了示范区（核心区）的工业增加值超过6县（市）中总量最小的修武县（35.7亿元），达到59.2亿元外，其他4个区的区属工业增加值均低于6县（市）。5城区区属工业增加值仅为96.1亿元，占城区工业的51.6%，市直工业企业增加值达到90.1亿元，占城区工业的48.4%。

（三）城区工业产业结构层次依然不高。从产业结构看，城区工业主要以化工、铝工业、能源等高耗能、高污染企业为主，这样的产业结构往往是国家宏观调控的重点。从产品结构看，城区工业企业的产品多以初粗加工产品为主，技术含量低，附加值不高，产业链短，利润空间狭窄，抗击市场风险的能力较弱。比如，中铝中州分公司、万方、佰利联等企业，既是大进大出型企业，又是高耗能企业；又比如马村区的产业结构，很多企业产品结构比较单一，多是与铝行业、钢铁行业相关的产业，其增加值总量占到马村区规模以上工业的82%，导致马村区工业抗风险能力较弱。受行业影响，2014年一季度马村规模以上工业增加值同比下降9.2%。

（四）税源结构制约工业税收增长。从工业税收结构看，中心城区税收仍以传统产业为主，尤其是对“两高一资”行业依赖过大，新兴产业和装备制造业税收比重较小。2013年地方税收排名前100名工业企业中，虽然中心城区企业占37家，但依旧是焦煤集团、风神轮胎、焦作供电公司、佰利联等“老面孔”，有些企业所得税入库为零，个别企业2013年税收为负增长。

（五）城区工业创新能力不强。企业普遍存在创新驱动不足的问题，一些骨干企业研发经费占销售收入的比例远低于5%的国际认同水平。从创新平台数量看，中心城区拥有国家级企业技术中心只有2家，省级企业技术中心只有21家，仅占全市的27%。2013年，城区规模以上工业实现高新技术产业增加值73.5亿元，占全市比重仅为32.7%。在2013年评定的创新型示范企业百强中，城区企业仅占30家。

（六）城区工业发展后劲不足。现阶段焦作经济发展主要靠投资拉动，工业投资决定着工业发展的后劲。投资大，则发展有潜力，投资小，发展则缺少动力。城区工业投资现状是重大工业项目不多、产业发展支撑能力不强、引领带动作用不大。以近4年市重点工业项目为例，2010、2011、2012、2013年,中心城区总投资超10亿元新开工重大工业项目分别为1个、3个、5个、12个,能够代表产业发展水平的重大工业项目屈指可数。缺少象瑞庆发动机这样对地区经济带动作用强的重大工业项目。2013年，城区实现工业投资150亿元，仅占全市工业投资的15.9%。

三、城区工业经济发展的制约因素

依靠区位优势、产业基础优势和城区自身努力，我市城区工业曾对全市发展作出过巨大贡献，随着县域工业经济的快速发展，城区工业经济发展的优势逐渐丧失，一些曾经有利的条件逐渐成为制约发展的不利因素。一是管理机制制约了经济的发展。城区行政职能不完善，区级政府职能不全，是影响城区项目建设的重要因素，如规划、环评、土地等项目建设的各项审批权限均在市直部门，环节多、渠道长，各种手续办理时间长、难度大，这种状况影响项目建设。而县级政府自主权相对较大，项目运作效率高于城区。二是财税分配体制限制城区发展工业的积极性。2008年新的市、区财政体制施行以来，市属企业新上项目和原来市直大企业所产生的各项税收，全部归市级，但这些企业和项目都要由城区政府来服务，存在事权与财权背离现象，增加了区政府负担，影响了区政府的积极性。三是政策优势不足加大城区招商引资难度。比如土地收益归属和价格问题。目前，四城区（中站除外）项目建设的土地出让金全部归市财政，而各县（市）项目建设用地的土地出让金归县（市）财政。此外城区项目建设用地价格远远高于县市，城区与县域根本不具可比性。如中站区与博爱县仅一河之隔，地价每亩相差2.6万元（博爱县地价每亩7万元，中站地价每亩9.6万元），山阳区地价更高达16.8万元/亩，很多企业因征地成本高而舍弃了城区，落户到县市。明显的差距严重削弱了城区招商引资的竞争力，偏高的土地价格已成为目前最制约城区工业经济发展的因素。

    四、加快中心城区工业经济发展的建议

（一）提高认识，加大中心城区工业加快发展的紧迫感。进一步提高加快城区工业发展的认识，要充分认识到城区工业转型的艰巨性，密切关注研究省直管县进程的推进对市区经济的影响，尽快把加快城区工业发展纳入市委市政府议事日程，建议结合城区独特的地位和优势，尽快制定和出台扶持城区工业发展的政策举措，充分调动各城区加快工业发展的积极性和主动性，进一步激发企业加快发展的内生动力，努力将中心城区打造成要素洼地和创新高地，引领全市经济转型示范市转型大发展。

（二）以培育壮大产业集群为突破口，增强中心城区工业整体实力

1、突出产业发展重点。中心城区工业要着眼于产业集群、集聚式发展，以示范区、产业集聚区为平台，突出发展装备制造、汽车零部件等高成长性产业、改造提升食品、铝、化工等传统优势产业，培育生物医药、新材料、电子信息等战略新兴产业。加快上一批能够“强市”的财源型项目、“兴业”的科技型项目、“节能”的环保型项目，突出抓好产业集聚区10亿元以上项目建设。进一步提高战略性新兴产业和高新技术产业的比重，培育一批千亿元产业集群、百亿元工业企业，着力打造国家先进装备制造、现代循环化工和生物三个国家级产业基地。借力郑州航空港经济综合实验区，加快产业对接、积极引进科技含量高、市场潜力大、市场前景好的高新技术产业。统筹做好工业转型与现代服务业的相互协调发展，服务业是我市经济的一条“短腿”，制造业与服务业唇齿相依、相互作用，要大力发展与高端制造业相耦合的生产性服务业、新兴服务业、科技服务业，大力发展总部经济、都市工业等城区工业新模式，依托互联网、物联网，在云计算、大数据、电子商务等领域实现新型业态的大突破。

2、突出龙头带动。一是加强对在焦央企的支持力度。紧紧抓住国家“积极发展混合所有制经济”的重大机遇，强化与央企总部的沟通，兑现在焦央企的各项优惠政策。鼓励企业开展高位嫁接和兼并重组，引导企业做大做强，将我市民营企业的产品与国有企业的资源、品牌、市场、资金等优势资源有机结合，促进多种所有制资本取长补短、相互促进、共生共赢。二是加快完成老域区企业外迁，促其搬出水平、搬出效益、搬出规模。三是加强分类指导，对于市场前景好、管理先进、具有竞争优势的企业，要给予更宽松的环境，对于困难企业要因企制宜，一厂一策。四是实施骨干企业“阶梯培育计划”，依托我市“330”企业和自主创新百强企业，对主营业务收入首次突破10亿、20亿元、50亿元、100亿元、200亿元的龙头企业给予奖励，形成培育一批、成长一批、状大一批的良性发展格局。

3、着力完善产业链。创新产业链组织方式，科学编制产业链图谱，明确产业集群内的上下游关键环节和关联产业支撑重点，推动产业链纵向拉长，横向配套，做强核心环节,补充短板、完善链条，对产业链上的关键产品、关键项目优先给予政策支持。

4、加大招商引资。充分利用郑州航空港经济综合试验区建设等带来的大好机遇，在更大范围、更宽领域、更多层次、更高水平上扩大对外开放，积极承接产业转移，引进一批龙头型、基地型项目。围绕产业链招商，强化集群招商，盯紧高端招商，促进产业链延伸。制定中心城区招商引资奖励办法，重点瞄准世界500强和国内500强，行业龙头和行业旗舰企业，针对产业集群缺失环节，进行集群式招商。明确对10亿元项目、重大科技创新项目的招商引资奖励政策，已有的奖励政策要兑现。 

  （三）把科技创新作为原动力，增强中心城区工业的核心竞争力。一是加强技术改造和创新的扶持力度。市科技三项经费向中心城区倾斜。优先支持中心城区科技贡献率高、亩均效益好的工业企业发展。二是支持企业加快创新平台建设。依托骨干企业，加快培育国家级和省级企业技术中心、重点实验室、工程实验室、工程技术研究中心等创新平台，对每年新增的国家、省和市级创新平台，分别给予奖励（注：目前实际情况是奖励标准不一，有的奖有的不奖）。三是鼓励管理创新，打造自有品牌。将龙头企业作为国家和省名牌产品、省质量诚信A等企业、政府质量奖的重点培育对象，对获得相关荣誉称号的单位按相关规定给予一定的奖励。支持中心城区工业企业参与国际标准、国家标准、行业标准的制定，对完成标准起草的企业给予一次性奖励。

（四）打造金牌服务，提高服务中心城区工业企业发展的软实力。一是强化执行力，认真落实各项政策。不折不扣落实好国家、省及我市出台的支持工业企业发展的各项政策，确保企业应该享受的政策尽快落实到位，为企业保持平稳健康运行提供良好的政策保障和外部发展环境。二是实行例会制。市工业经济发展工作领导小组每月主持召开中心城区工业发展专题会议，及时研究重点项目和企业运行过程中出现的各种问题，提出解决措施。三是推行首席企业服务官制度。建议市发改、工信、招商、规划、土地、环保等服务经济的职能部门，及优化办、纪检委、组织部等，抽调专人成立服务企业首席服务官，对企业反映的问题组织对口市直单位派出首席服务官上门服务，跟踪督导，直至问题解决。

（五）强化政策保障，促进中心城区工业大发展

1、简政放权，理顺体制，充分调动各方积极性。树立“市区一体、以区为主”的经济发展理念，按照“合理划分事权、强化基层工作、明晰责权配置、事权财权对称、落实城区职责”的原则简政放权，逐步将市级管理权限通过多种方式授权各区管理，适当扩大区级政府在财税管理、执法管理、城市管理、城市建设等方面的权限，赋予各区相应的发展经济自主权、决策权，建立更加富有效率和效能的体制机制，今后凡新出台与中心城区经济发展关系重大的规范性文件，应事先征求各区的意见。

 2、建立利益共享机制，调动区级政府发展工业的积极性。 进一步明确市、区两级财政分配关系和税收属地管理秩序，审慎研究市区财税分成比例，充分利用税收杠杆，激发各方活力。一是充分调动四城区政府服务工业发展和项目建设的积极性，对市新上项目和市直固定税源户企业搬迁、扩建及新上项目所形成的税收，由市与项目所在地城区实行共享。二是鼓励各县市积极支持市直工业发展，对市直企业在县市投资项目和市摆放在县市的项目，以上一年度企业缴纳税收为基数，市政府将项目新增税收地方留成部分的30%按年度奖励给有关县市，重点解决城区发展空间不足的问题。

    3、加大财税政策支持力度。市财政每年在预算内安排的工业结构调整资金中单独设立中心城区工业发展专项资金，区财政也要设立相应专项资金，采取贷款贴息、补助、奖励等方式，重点支持骨干龙头企业、产业集聚区和重点项目建设。

（七）加大要素保障，努力破解城区工业发展的制约因素

    1、加大对示范区、四城区产业集聚区支持力度，破解基础设施不健全制约项目落地等问题。一是加大焦作示范区建设力度。焦作示范区是我市中心城区经济发展特别工业经济发展新的核心增长极,建议比照省航空港优惠政策在项目审批、规划、人事、资金等方面研究出台一揽子政策“组合拳”，给予示范区更多政策，进一步完善服务功能，重点推进路网、电网、信息网、集中供热、污水处理等基础设施以及各类服务平台建设，促其加快发展。二是加快四城区产业集聚区基础设施建设。支持市投资集团、市工业投资集团对市政府批准的建设项目采取模拟BT模式的方式投资建设。对有关投融资公司在产业集聚区内的基础设施项目建设投资，由四城区土地收益和新上项目实现税收进行平衡。

  2、加大融资支持力度，破解企业融资难题。一是要创新投融资体制改革，把推动企业上市作为转型升级的重要抓手和战略举措，紧紧抓住新三板扩大至全国等资本市场新机遇，利用3到5年时间，努力壮大上市企业群体。二是建立政府引导、市场运作的多元化投融资体制，采取市政债券、企业债券、增资扩股、上市融资、信托计划等形式多渠道筹集建设资金。规范和完善投融资公司管理机制，强化资本注入和资产整合，努力做大做强融资平台。三是充分发挥工业投融资平台的功能作用，积极筹措资金，扶持中心城区工业经济发展。探索建立中小企业担保风险补偿激励机制，在中心城区工业发展专项资金中设立企业担保风险补偿激励机制。市中小企业担保公司要优先为中心城区工业企业和重点项目建设贷款提供担保，创新风险控制方式，提高服务质量。

     3、加大土地政策支持力度，破解发展空间问题。据市国土部门反映，我市土地指标缺口巨大。2013年初我市5城区上报用地需求合计26000亩，而省政府下达给我市的用地指标仅4000亩，仅占需求的15.4%，成为制约项目落地的最主要瓶颈。一是建议充分发挥市土地资产管理委员会、城乡规划管理委员会的作用，加强土地市场管理，实现对中心城区土地管理的“一个池子蓄水和一个龙头放水”，同时认真做好城区土地利用总体修编工作，优化土地利用结构，提高土地利用水平。按照先规划、后利用的思路，从规划着手，通过调整城市用地规划，逐步增加建设用地规划指标，全市新增用地指标优先用于中心城区的重点产业集群和重大工业项目发展，从用地审批、土地供应等多方面为重点项目和企业提供优质、快捷、高效的服务，致力于撬活“土地杠杆”，力促中心城区工业快速发展。二是建立土地出让净收益共享机制。支持示范区、四城区加大产业集聚区（含解放区的工业园区）基础设施投入力度。示范区征收的土地出让收入，除上缴中央、省部分外，其余全部用于示范区建设，目前示范区土地出让金的审批返还过程较为繁琐，资金运转长则半年，给兑现招商引资优惠政策带来压力，建议尽快理顺关系，提高资金运转效率。对四城区范围内以出让方式供应的土地，工业用地出让收入扣除土地收储开发成本以及按规定上缴、计提相关费用后的土地出让净收益部分，全部返还给四城区。

  4、加大人才培养支持力度，破解人才留不住问题。一是大力引进高层次人才。加快高端人才在中心城区集聚，建议拿出部分重要经济管理部门领导岗位面向全国进行招聘。二是加强经济管理干部的相互交流。采用“双向互动交流工作”的办法，市经济管理部门与产业集聚区定期互派干部交流任职，鼓励银行等金融部门与企业互派人员相互交流学习，适当抽调市直机关及大中型企业优秀年轻干部到办事处挂职锻炼，提高服务经济发展的能力。三是要提拔重用抓工业的干部，选择懂经济的专业型领导充实到市直综合经济管理部门和各区政府，充分发挥领导干部在推动城区经济发展中的关键作用。

（八）加快中心城区工业经济发展的保障措施

     1、加强组织领导。建议市政府成立中心城区发展领导小组，由市政府主要领导任组长，主管副市长为副组长，示范区、四城区和市直有关部门主要负责人为成员，形成政府领导、部门配合、分工协作的城市发展新机制。

    2、落实党政分包制。市级主要领导全部参与中心城区工业发展，主要负责抓产业集群发展、龙头企业培育和推进项目建设。一是实行分线作战法，强化“大员上阵”，建立“一个产业集群（龙头企业、重大项目）、一名党政领导、一套工作班子、一个实施方案”的推进机制；其中市级层面主要抓市本级，区级层面主要抓区级。二是强化部门分工。工信、环保、土地、规划、财政等有关部门按照职能分工，制定相应的工作意见和配套的支持政策，加强协作配合，确保各项政策措施落实到位。三是实行与企业家定期会晤制度，市级主要领导、各城区党政一把手对中心城区工业企业进行一对一分包，定期分组带队深入企业大走访。加强与企业家定期会晤沟通，及时为企业发展出谋划策、排忧解难，特别是对企业家反应的问题，建立工作台账，实行问题销号制，能解决的及时解决，不能解决的及时反应到市委、市政府协调解决，要一抓到底，直到解决。

    3、强化规划指导。按照城市发展的新要求，修改完善城市总体规划、控制性详细规划和各类专项规划，完善土地利用规划，抓好老城区企业搬迁改造，加快产业集聚区土地调整规划。

4、优化发展环境。良好的环境是企业转型发展的基本保障。要建立健全服务承诺制、首问负责制、联审联批制、一次性告知制、限时办结制等一系列制度。清理规范各种涉企收费，切实为企业和投资者提供方便、快捷、高效的服务。完善服务长效机制，切实解决好“中梗阻”问题。加强作风建设，深入基层，深入一线，深入企业，切实解决中心城区发展问题，提高效率，提高服务水平。

（作者系中共焦作市委党校法律法规教研部主任）

责任编辑：刘国重