内容提要：分税制是我国1994年财政体制改革的重要内容，对于合理划分中央与地方的财税关系发挥了重要的作用。在新的历史时期，为了更好地发挥中央和地方两方面的积极性，合理增强地方的财政实力，有必要对分税制进行改革，向分级制的财政模式转变。

关键词：地方财政   分税制   分级制

作者简介：徐恒杰（1978—）山东临沂人，焦作市委党校经济管理教研部副教授。

新形势下，我国经济步入“新常态”，加之“营改增”改革的全面铺开，地方财政收入增速逐渐趋缓。与此同时，落实党中央国务院重大部署、推进“四个全面”战略布局，对地方增加财政支出提出了更高要求。日益趋显的地方财政收支矛盾表象，实际上体现了我国分税制财政体制基础运行层面的逐步调整。如何综合应对这一现实问题，赋予地方财政必要的调控财力和灵活的调控手段，就成为继预算管理改革之后，我国财税体制改革需要急切面对的重大问题。

一、经济发展新变化的大环境对地方财政压力巨大

（一）经济发展增速放缓对经济欠发达地区的影响尤为明显。

2015年有过半省份财政收入实现两位数增长，2016年地方一般公共预算收入(小口径财政收入，包括税收收入和非税收入)只有西藏、上海、广东、天津实现了两位数增长，分别为17.4%、16.1%、10.9%和10%。地方收入的总体增速更是从前两年的9%以上，下滑到了4.2%。东部6省份占地方财力近半，与中西部差距进一步扩大。2016年东部的广东省一般公共预算收入相当于排名靠后的中西部11个省份收入总和。排名前6的东部6省份收入2016年总计约4.1万亿元，占地方总收入(8.7万亿元)比重为47.1%，这一比例较2015年提高约1.3个百分点。这对于地方财政尤其是中西部欠发达地区来说，财政地方压力是巨大的。

（二）“四个全面”战略布局对地方增加财政支出提出了更高要求

全面建成小康社会要求促进社会收入分配公平，注重充分发挥财政收入分配职能。通过税收、转移支付等手段，缩小收入分配差距，促进社会公平。加大教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化方面等关乎民生的财政支出。全面深化改革要求调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度，促使各级政府的管理责任与管理权力平衡。加强地方政府债务管理及创新投融资方式，确保各级政府有足够财力和能力履行其担负的事权，有效遏制地方政府债务过快增长势头，保障财政稳定性和可持续性。深化预算管理制度改革，提升财政透明度。以中期预算规划为抓手，把政府中长期发展规划与财政收支结合起来，把财政监督与政府监督结合起来。全面推进依法治国，完善财政法制建设。要求中央和地方政府间的税权划分、预算编制与批复、税收征管、资金分配、预算调整、政府采购、政府债务管理、财政监督、绩效评价以及过错责任追究等实行全覆盖、全过程纳入财政法律体系规范范畴；推进落实税收法定原则，逐步将授权立法体制下制定的各税种《暂行条例》上升为法律；加快制定非税收入征收管理办法。在此过程中应重视不同法律效力层次与规范性法律文件的关系，建立和实行财政法律法规的备案审查制度，实现不同层次财政法律法规之间的协调统一。以全面从严治党为支撑，着力打造廉洁高效的财政队伍。财政资金取之于民、用之于民，管好用好财政资金责任重大，要加强政治觉悟，树立正确的理想信念和道德观，筑牢思想防线，严守政治纪律和政治规矩，切实践行“三严三实”。明确岗位权责，规范用权，着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围和积极向上的精神面貌和政治作风。

二、“分税制”向“分级制”财政管理体制转变的必要性

（一）与分税制主要强调财政收入不同，分级制要实现财政收入与支出并重。

分税制改革要解决的主要问题是提高“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央政府财政收入占全国财政收入的比重，这是克服“分灶吃饭”下中央财政捉襟见肘的必然要求。在此方面，分税制是成功的。改革后，两个比重迅速提升。财政收入，尤其是税收收入，持续高速增长。

  但是，分税制在重视收入的同时，并未强化支出管理，尤其是在地方政府GDP主义政绩观的导引下，那些不能迅速产生收入的支出项目，主要是各类民生项目，如基础教育、公共卫生和环境保护等，成为短板，并出现区域间、城乡间、群体间的巨大差异，严重制约了公共服务均等化的实现。近年来，中央政府对“民生财政”的强调，使得上述状况得以缓解。但究其根本，强调收入的财政管理体制，是上述问题的重要原因。中国的财政管理体制从强调收入的“分税制”向注重收入和支出双方面的“分级制”转化，是一种必然。

（二）各类政府收入项目庞杂，分类混乱，亟需纳入“分级制”财政管理体制予以规范。

政府收入包括四类：税收、使用者付费、国有资本(资源)收入、债务，可简称为税、费、租(利)、债。分税制强调分税，而忽视了分费、分租(利)、分债，导致后三者出现中央与地方间收入边界不清晰、收取不规范等问题。

  从现状看，各类政府收入项目庞杂，分类混乱，亟需纳入“分级制”财政管理体制予以规范。以政府性基金为例，2014年，我国共征收政府性基金45项，其中，中央和地方各征收30项。但这45项基金，有些是“准税收”(包括文化事业建设费、彩票公益金等9项)，有些是“租”(包括新增建设用地有偿使用费、国有土地收益基金收入等10项)，有些是“费”(包括森林植被恢复费、船舶港务费等13项)，有些是“加价”(包括农网还贷基金、民航建设基金等10项)和其他。虽然分为了中央与地方政府性基金，但“部门化”特征明显，“列收列支”方式下，收、支、用、管高度集中于某部门，游离于公共预算和财政管理体制之外，乏透明、高效地监督。

（三）“分税制”下的转移支付定位出现偏差

在现行分税制体制下，地方税收收入和转移性收入的结构状况反映了政府间治理水平和能力。其中，转移性收入规模反映了中央对地方的治理水平和治理能力；地方税收规模反映了地方政府的自主调控能力；两者的最优规模组合反映了国家对地方治理的最佳水平。

作为政府间财政收入分配关系的协调机制，转移支付在制度设计和机制选择上至少包括三个层面内容。第一个层面是确定转移支付的制度功能，这是转移支付制度选择的逻辑起点。第二个层面是确定转移支付资金池大小。第三个层面是确定转移支付资金分配方式和分配依据。从我国转移支付改革实践看，无论是中央对地方，还是省对所辖市县，转移支付改革在第一个层面就发生了偏移，错误将转移支付功能定位于解决下级政府财政能力不足问题。当然，公共品充分供给的确需要有充分财力保障，但这仅是手段，不是目的。由于改革将手段当成目的，导致我国转移支付资金池被不断扩容。后者导致了发达地区财政资金大规模流出，2014年，浙江、江苏、广东等一些发达地区财政资源流出超过其财政总收入45%。同时不发达地区政府在接受了转移支付后并没有将其转化为公共品，也没有促进地区经济发展，提高财政自养能力，反而产生对转移支付的依赖症。2014年，一些贫困县财政支出对转移支付依存度超过80%。由于定位错误，转移支付改革在第二个层面衍生出严重问题。其主要表现就是，不发达地区因大规模财政流入出现严重财政不谨慎行为和腐败现象。同时，大规模财政资源流出，不仅伤及发达地区经济和社会事业发展，而且改变了发达地区政府的财政激励，寻找其他替代性收入来源。研究表明，超过门槛水平的财政资源流出不仅造成流出地经济增长下降1.5-2个百分点，而且还造成发达地区不规范债务融资水平上升。由于各地经济发展模式雷同，大规模财政资源流出也进一步加剧了地区间粗放式横向竞争。

（四）分级制更能体现中国财政的社会主义性质。

财政并非单纯的经济问题，而是政治与经济的密切结合，“以财行政，以政理财”是对财政概念的最好概括。“政”的基本，就是国家。国家的性质决定“政”，也决定“财政”。我国是社会主义国家，财政，包括财政管理体制应充分体现这一国家性质。

  兴起于西方的财政社会学按照财政收入的主要来源形式，将国家分为税收国家、自产国家和租金国家。其中，税收国家是财政收入主要来自私人部门缴纳的税收的国家，自产国家是财政收入主要来源于国企利润的国家，而租金国家则是依赖自然资源出口获取租金收入的国家。后两者被认为是低效率和有风险的，其必然趋势是向税收国家转化。改革开放前的中国是自产国家，目前则是“半税收国家”，即除税收外，还存在国有企业利润、土地租金等收入来源。由自产国家向税收国家的转化和民主化相联系，“私人部门缴纳的税收在财政收入中的比重越高，中国向税收国家的转型就越彻底，国家对社会的依赖就越大，民主化的社会要求就越强烈。”这意味着，中国要从“半税收国家”转变为“税收国家”，适应“民主化的社会要求”，就需要不断降低国有企业利润和土地租金等收入来源，直至将之变为零。这种理论逻辑显然脱离了中国社会主义政治制度基础，是照搬西方财政社会学的结论。

  在我国，国有企业利润、土地租金是充分体现国家社会主义性质的财政收入来源。财政管理体制不仅不能忽视，而且应强化对其管理，在中央与地方间合理分利、分租。分税制下，对此重视不够，导致出现诸多问题。需要注意地是，税之外的租、利在资源财政收入中同样重要，它是国家作为资源所有者和国有企业出资人要求的收入，是中国社会主义国家性质的集中体现，需要以财政管理体制对之进行规范，以减少因收入主要归地方带来的对中央财政宏观调控负面影响和因收入监管不足带来的收入分配不均。在此方面，“分税制”显然不如“分级制”更准确。

三、在政策设计上更加注重推进地方税体系的构建

（一）地方税体系顶层设计必须考虑上级转移性收入。

在规范的分税制体制安排下，地方税收入和转移性收入的规模配比取决于政府间收入划分安排，基本上维持大体规模比例不变。我们当前推进的财税体制改革，虽然在目标设计上维持中央和地方现有基本财力格局不变，但毕竟本质上是政府间利益关系的深刻调整，因而在转移支付和地方税收方面还需要进一步的优化设计。优化的抓手无非两方面：一是优化转移支付制度，确保转移收入主要用于调节地区间财力差异、维护中央政府的集中统一、实现区域间公平分配和基本公共服务均等化。二是构建地方税体系，赋予地方政府一定程度的收入组织权力，激发地方政府的内生发展动力。两个抓手相互作用，相互协调，缺一不可。上述两种因素的不可分割性，决定了我们在推进地方税体系构建时，除考虑影响地方收入的因素外，还必须同时考虑转移性收入影响因素的影响。

（二）动态确定地方税收同转移性收入规模比例。地方税收规模结构并非一成不变，而是在各种因素影响下呈动态变化过程。推进地方税体系构建进程，必须综合考虑人口规模、密度以及非税收入等因素，合理确定并动态调整地方税规模及税种结构。具体而言，就是综合考虑各地人口规模、人口密度及转移性收入、非税收入规模，结合财政中期规划要求和改革趋势，合理确定地方税收规模并使之维持最优的财力占比。因各地情况千差万别，各地方政府税收规模和财力占比应避免一刀切。在地方税收规模动态调整的同时，合理确定并动态调整各地区的地方税种体系，完善地方税种、税目、税率调整的相关制度建设。

 (三)稳步加快地方税体系构建进程。按照财税体制改革要求，在营业税改增值税全面推开之后，仍然需要保持中央地方财力格局大体不变。保持财力格局大体不变，不可能只采用转移支付制度设计这一单一手段，还必须对地方进一步放权，使地方政府能够根据当地经济社会发展现实要求提供灵活的调控政策，这就必须推进地方税体系建设。因此，地方税体系建设是一个必然命题。这种情况下，无论中央还是地方，都应该稳步推进地方税体系构建进程，尤其是加快制度建设，严格中央政府的立法权威，强化地方政府在中央立法前提下根据自身权限范围开展的地方税立法、征管等活动，建立地方税征管执法监督检查机制等。