内容摘要：2015年3月15日通过的《立法法》修订案赋予全国所有设区的市地方人大及其常委会制定地方性法规的权力,同级地方政府获得制定行政规章的权力。地方立法权的延展是适应各地经济、政治、文化、社会、生态等方面的差异性需要，能够优化地方发展软环境，确保改革在法治轨道上前行，提升地方治理现代化水平。用足用好设区市立法权必须坚持问题导向，科学确定立法项目；紧扣权限范围，确保法制统一；立足地方实际，突出精准管用；通过多措并举，提高立法能力；构建参与机制，提升地方立法民主化水平。

关键词：  立法    权限    能力   统一    民主

1979年开始，为调动地方发展经济的积极性，地方立法主体逐步扩至各省会市。至《立法法》修订前，27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市先后取得了立法权。这些城市运用立法自主权，为地方经济社会发展营造了良好的软环境，建设地更加宜居、更加宜业、更加宜游。城市吸引力和竞争力不断增强。而与此同时，一些城市和地区在旧城改造、城市规划、城市管理、环境保护等具体领域却面临一系列治理难题，由此导致资源和劳动力的外流。艰巨而繁重社会治理任务迫切需要各地依据实际需要进行地方立法，以有效解决本地事务，促进经济社会持续健康发展。2014年10月23日，党的十八届四中全会明确要“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月15日通过的《立法法》修订案对此予以法律上的确定。至此，全国所有设区的市地方人大及其常委会获得制定地方性法规的权力,同级地方政府获得制定行政规章的权力。设区市立法的实践, 必将有效地引领、推动和保障了各地经济、政治、文化、社会、生态等的健康发展。用足用好设区市立法权必须坚持问题导向，科学确定立法项目；紧扣权限范围，确保法制统一；立足地方实际，突出精准管用；通过多措并举，提高立法能力；构建参与机制，提升地方立法民主化水平。

一、坚持问题导向，科学确定立法项目

问题导向是马克思主义世界观和方法论的重要体现, 是党的优良传统和宝贵经验,设区市在立法实践中必须紧紧围绕在旧城改造、城市规划、城市管理、环境问题、历史文化遗产保护等具体领域的突出问题, 找准立法的切入点和结合点, 切实做到以问题引领立法, 以立法解决问题。各地在立法项目的选取上应当实现从“等米下锅”到“点菜上桌”的转变，主动把立法决策和改革决策相衔接，根据党委的重大决策确定立法项目，将人大代表提出的立法议案和建议作为立法项目，甚至向社会公开征集立法项目。科学地制定立法计划和立法规划，同时，完善立法项目论证制度，防止立法政绩工程。

二、紧扣权限范围，确保法制统一

新修订的《立法法》虽然赋予全国所有设区市的地方立法权, 但设区市立法的范围和程序是受限的, 范围仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三大类，程序必须经省级人大常委会审查批准, 以确保法制的统一性。

1、科学理解把握设区市立法权限。《立法法》规定的设区市立法范围包括城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等进行立法。对于设区市立法权限范围的设定是全国人大在广泛深入调研的基础上,结合设区市需要设定的。范围是比较宽的，总体上看,能够满足设区市共同的最迫切需要。“等”是等内，不允许作扩张解释，绝对不能超越《立法法》设定的“红线”进行越权立法。

2、科学理解把握“不抵触”原则内涵。我国是统一而多层次的立法体制，从中央到地方，不同层级的立法机关掌握着不同立法权限，而且，有着严格的层次效力。设区市立法不能与宪法、法律等上位法的具体规定、精神、原则相抵触。法律保留事项主要涉及国家体制、基本制度、人权、平等保护等涉及法制统一和尊严的最核心、最基本的内容, 是地方立法的“禁区”。所以，设区的市立法原则上不能触及“法律保留”事项。

立法权限的明确划分和“不抵触”原则的严格遵守不等于地方立法没有空间、没有作为、不能探索,《立法法》对于地方立法实际上也留出了一定的空间。一是对上位法已有条款但规范过于原则的可作具有地方特色的具体细化实施、补充完善。二是在具体立法实践中, 在寻求需要通过地方立法解决的现实问题时,在报全国人大请示批准的前提下可以进行探索性立法,根据授权也可以进行先行先试的立法。三是在进行深入调研, 找准问题关键的基础上, 逐级向上反映, 提出修法建议,制定修改上位法,解决现实立法需求。

3、构筑法制统一的坚实防线。我国现行宪法明确规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。设区市立法作为中国特色的社会主义法律体系的组成部分，要求从精神到原则再到具体内容统一、协调、可行，将矛盾、冲突和漏洞减少到最低限度。因此，批准、备案部门也应当适应实际需求加强自身队伍和能力建设，健全审查程序和机制，建立规范化的立法后评估机制，明确评估内容、评估主体、评估程序，加强对地方立法质量的监督，确保立法质量。

三、立足地方实际，突出精准管用

俗话说，没有最好的法律，只有最合适的法律。地方立法的生命力在于地方特色，并能够解决本地突出的而中央和省级立法没有或不宜解决的问题。所以设区市立法应着眼于地方实际,抓住关键“牛鼻子”, 以解决管用问题。对国家没有或不宜通过国家立法解决的事项，着眼与本市经济社会发展水平、历史文化底蕴和生态环境现状，开展有特色地、有针对性的立法。对于国家和省已经通过法律法规予以规定的事项，除了必须补充和细化外，设区市无须重复立法，不能为立法而立法，搞地方“立法秀”，防止重复立法和法繁扰民。在立法选题和立法条款设计上, 不求大而全、突出专而精, 抓住关键核心, 做到“四两拨千斤”。

设区市的立法应当具备可操作、易操作性。设区应当以规范为主体，以原则为补充，对假定条件、行为模式、法律后果的规定尽量的具体明确。既不能过多使用提倡性、宣传性的政治口号，也不能过于抽象和原则。地方立法真正让条文落地、解决地方实际问题还必须注重人大与政府工作的对接, 充分发挥行政规章和规范性文件的灵活性、适应性、执行性优势, 在立法条款中对一些涉及范围、标准、操作性的内容, 明确将细化的任务留给行政机关。

四、通过多措并举，提高立法能力

推进设区市立法工作, 前提是要守住底线, 重点在落地见效, 关键就在人才队伍建设。设区市立法权授予时间短, 受编制限制, 人手十分紧张，而且缺乏实践历练，必须通过多种措施来保障立法队伍的有效“供给”，确保打造高质量的良法。

1、部门全力配合，健全机构设置。编制部门应当积极配合,逐步增加人大和人大常委会等立法工作机构的人员编制；建立专门的立法研究机构,承担立法的具体事务性工作；提高具有法律专业知识人大代表及委员的比例；财政部门应当建立相应的经费保障机制。

2、加强业务培训，打造专业队伍。具体方式包括：举办地方立法工作专题培训班，邀请立法经验相对丰富的省人大常委会法工委、省政府法制办、市人大常委会法工委和法学院校等方面立法的专家，对本市从事立法工作的干部，作宣传普及性和专业性培训。加强外出培训学习力度，积极参加全国、省人大常委会组织的专业培训班、座谈会，尽快将现有的法律人才培养成为优秀的地方立法人才。选派干部到立法经验丰富相关部门跟班学习或挂职锻炼，亲身历练立法实践全过程，也可以通过人员的调配、挂职将具有立法经验的人员调配到新获得立法权的地市，以传、帮、带的方式，使扩容城市的立法工作尽快步入正轨。

3、凝聚多方智慧，善于借智立法。通过建立立法专家咨询库、聘请立法顾问、组织专家座谈会、召开专家论证会等方式，发挥专家学者理论水平高、专业知识精、能力素质强的优势，为立法活动引进先进理念和先进经验。

五、构建参与机制，提升地方立法民主化水平

1、拓宽立法起草渠道，建立科学民主的法规草案起草机制。由民主选举产生的人大及其常委会代表最广大人民的根本利益，相对于政府及其职能部门来讲，处于相对中立的地位，由其作为法规草案的起草主体最能体现人民民主的要求。设区市立法机关应当建立人大主导立法的体制机制，增加人大及常委会自行起草法案的比例，对具有综合性、全局性、基础性的立法项目，只能由人大和常委会起草。同时，政府有关部门处于社会实践的第一线，具有丰富的实践经验，人大组织、部门配合，发挥各方优势，增强地方法规草案的可实施性；进一步拓宽法规草案的起草渠道，通过决定委托和招标委托的方式，委托理论和实践经验丰富高等院校、科研院所、律师事务所和理论专家起草高质量的法规草案。在公民民主法治意识成熟的前提下，可以探索建立公民联名起草法案的渠道和机制。

2、进一步完善审议程序、提高审议质量。审议环节是确保设区市立法的质量核心环节,是实现地方立法民主化的关建。设区市立法机关人数相对较少，不能拘泥于分组审议的形式，采取“联组会议”“全体会议”形式进行审议更具可行性。而且，通过“联组会议”“全体会议”，能够让审议者在审议中开充分辩论,在辩论中发现问题、解决问题，让不同的声音在辩论中走向民主；建立公开说明理由制度，增强审议的责任感。审议者不能只是简单地投票赞成或反对，无论是赞成还是反对都需公开说明理由,有责任对于其他审议者提出的理由做出回应，不能沉默不语；对于整体无意义而仅各别条款有争议的法案，整体表决难以客观全面反应出具体条款上的意见分歧，可以启动个别条款表决机制，防止地方法规久拖不决或带病出台。

3、健全征求意见的制度性规定,建立设区市立法机关与公众之间的良性沟通。规范健全的制度有利于保障公众参与地方立法的权利。虽然，我国《立法法》《行政法规制定条例》、《规章制定条例》都对公众参与立法的权利在一定程度上做出了规定,但是,对于参与地方立法的范围、途径和程序的规定不详细,也都没有将公众参与地方立法作为必经程序。为此，我们必须加强以下几个方面的制度规定:一是细化明确公众参与设区市立法的范围。凡是属于公众参与立法的事项范围,设区市立法机关必须将公众参与作为必经程序而不是可选择的程序，充分保障公众的参与权利。二是完善公众参与立法的程序性的规定,比如说举行听证会的条件,听证参与人的法律地位,对于听证中收集意见的的处理方式等。三是建立设区市立法机关与公众之间的良性沟通机制。建立公众参与地方立法的诉求收集、评佑、处理、反馈机制是现代民主政治的应有内涵。设区市立法机关与公众之间的良性沟通既可提高设区市立法民主化实效,也是激发公众参与积极性的保障。立法机关对于收集到的立法信息应当认真整理,形成书面材料。根据这些信息作出决策,不能先决策再听取民意。对于公众的意见尽可能地采纳，转化为法规中的具体制度设计，确实不合理、不具备可行性的同意也应当及时反馈，说明不予采纳的理由。四是采取灵活多样的征求意见的方式。通过召开听证会、论证会、专家座谈会，网络公开征求意见等方式，互联网的方式争取意见虽然成本低、涉及面广，但是，由于宣传不到位，公众对于设区市人大官方网站的关注度并不是太高,能够征求意见到的意见并不多，所以必须加大宣传力度，增强征求意见的实际效果。建立基层立法联系点制度，拓宽基层群众参与立法的渠道，让更多的公民参与立法，在立法过程中对立法涉及的焦点、难点、争议进行沟通，展开博弈；在征求意见的对象选择上应有广泛性、代表性和针对性，既注重倾听多数人的声音，维护多数人的利益，也应当注意倾听一些“被沉没的声音，防止立法成为多数人的专制；在征求意见的事项范围上,可以是法规、规章草案全文征集,也可以有选择的对难点、重点、争议较大的法律条款进行征集。

4、完善设区市立法信息公开机制。信息公开即是公民知情权的保障，也可以增强审议者的审议责任感，其是设区市立法民主化的基本制度。设区市立法信息必须及时、全面地公开。一是尽可能的扩大公开的事项范围,除涉及国家机密、商业秘密等特殊信息可以适当限制以外,其他的立法信息都应当公开。二是在公开的时间上需及时。及时地公开设区市立法过程中形成的审议、修改情况的说明、对于公众意见的处理有助于公众理解取舍理由,以便于提出意见或重新提出理由,形成设区市立法机关与公众之间的良性互动。同时，也有利于设区市立法机关收集到更多的立法信息,为设区市立法决策提供充分依据,进一步提高设区市立法的可实施性。立法规划和立法计划的落实、修改情况应当及时更新并且保持连续性,充分发挥其监督和参与功能。三是在公开的形式上,在条件允许的情况下,尽可能的采用通过电视、网络直播地方立法会议的形式,以最大限度的扩大公开的对象范围,保证凡是想知道设区市立法信息的公民都可通过电视、网络的途径得知。公民或人大代表列席旁听常委会会议也是设区市立法民主化的一个重要形式,有利于密切设区市立法机关同公众的联系，应为公民旁听提供方便,开辟有效渠道，增加设区市立法会议的透明度。通过上述途径，使立法程序的每一个阶段都以社会公众看得见的方式进行，防止人为选择而导致的立法信息公开片面化和表层化，影响信息公开的效果。